Federasi Eropa

Review : What Can Federalism Teach Us About the European Union?

Oleh

Winda Dwi Yuliyanti

Elvina Karima

            Menteri Luar Negeri Jerman kembali meluncurkan diskusi tentang masa depan Uni Eropa yang disebutnya sebagai “Federasi Eropa”. Hal ini memancing perdebatan sengit tentang bagaimana cara mengatur pembagian hak kedaulatan diantara berbagai tingkat pemerintah dalam Uni Eropa. Sementara itu, deklarasi Nice yang menghasilkan Konvensi Eropa, yang diharapkan dapat mengusulkan struktur baru untuk UE. Uni Eropa dapat digambarkan sebagai sistem tata pemerintahan multi level, di mana hak kedaulatannya dibagi antara institusi supranasional, nasional, dan subnasional. Sementara Teori tradisional Hubungan Internasional dan integrasi Eropa mengalami kesulitan menangkap sifat multi level dari pemerintahan Eropa yang baru muncul. bahasa konstitusional federalisme lebih membantu dalam menganalisa dan membahas cara pembagian kekuasaan yang diatur di antara berbagai tingkat pemerintahan di UE. Secara umum, federalisme mengacu pada pembagian wilayah atau wilayah kekuasaan antara dua (atau lebih) tingkat pemerintahan dalam sistem politik tertentu. Kedua tingkat harus memegang beberapa otonom kekuatan pengambilan keputusan yang dapat mereka lakukan secara independen satu sama lain.

            Sementara diskusi tentang Uni Eropa cenderung menganjurkan Uni Eropa menjadi negara federal. Uni Eropa telah berkembang menjadi lebih dari sebuah organisasi internasional atau konfederasi negara, tanpa harus menjadi entitas federal, bagaimanapun. Hanya sedikit yang mengharapkan Uni Eropa untuk berkembang menjadi institusi full-federasi. Awalnya, Komunitas Eropa didirikan dan dikonseptualisasikan terutama sebagai secara fungsional dibatasi organisasi integrasi ekonomi (Zweckverband funktionaler Integrasi), tidak berdasarkan pada batas-batas teritorial yang tetap maupun hubungan langsung antara warganya dan institusi-institusinya (Ipsen 1972: 196). Meski begitu, institusi Eropa seringkali terkait dengan elemen federal, misalnya Otoritas Tinggi Komunitas Batubara dan Baja bukanlah badan eksekutif antar pemerintah, tetapi ia memiliki kekuatan otonom dan bertanggung jawab kepada Majelis Umum ECSC. Saat itu berkembang menjadi orang Eropa Komisi dengan Perjanjian Roma (1957), itu terus menikmati kekuasaan luas dalam Masyarakat Ekonomi Eropa (EEC). Sedangkan kompetensi supranasional tetap di bawah kontrol Dewan Menteri (antar pemerintah), Single European Act (1986) membuat pemilihan suara mayoritas yang berkualitas sebagai praktik pembuatan keputusan standar di Dewan dan meningkatkan kekuasaan Parlemen Eropa (EP).

Dengan revisi perjanjian selanjutnya, the UE memperoleh hak kedaulatan di berbagai bidang kebijakan. Mereka menjangkau dari yang eksklusif yurisdiksi mengenai serikat ekonomi dan moneter Eropa (EMU) untuk berpartisipasi dalam kompetensi pengaturan yang luas di sektor-sektor seperti industri, perdagangan, transportasi, energi, dan perlindungan lingkungan dan konsumen. Selain itu, EU peraturan semakin menembus bahkan inti dari tanggung jawab negara tradisional – termasuk keamanan internal dalam kerangka perjanjian Schengen dan Europol. Namun, jika UE disebut menjadi negara federal, inistitusi ini masih memiliki dua kelemahan yakni pertama, negara anggota UE tetap menjadi 'tuan' dari perjanjian, dalam hal memegang eksklusifkekuasaan untuk mengubah atau mengubah perjanjian konstitutif UE atas dasar peraturan perundangan ketenagakerjaan (dan ratifikasi domestik adalah wajib). Kedua, UE tidak memiliki kapasitas 'pajak dan pengeluaran' nyata. Selain itu, yang lebih penting, ia tidak memiliki elemen penting dalam kontrol demokratis: komposisinya dari Komisi Eropa sebagai 'eksekutif UE' tidak ditentukan oleh warga Eropa, baik secara langsung, melalui pemilihan presiden, atau secara tidak langsung (misalnya oleh Parlemen Eropa).

Untuk meningkatkan efektivitas dan legitimasi Uni Eropa, Deklarasi Nice Perjanjian tentang Masa Depan Uni Eropa menuntut adanya pembatasan kompetensi yang jelas antara berbagai tingkat pemerintahan. Namun, usaha ini cenderung menjatuhkan ke dalam pengambilan keputusan bersama, contohnya integrasi pasar dalam UE dimana kebijakan pasar neo-liberal di buat di tingkat Eropa, sementara kesejahteraan masyarakat diserahkan pada masing-masing negara. Akan tetapi, integrasi pasar menghasilkan eksternalitas negatif, seperti “social dumping” yang tidak dapat ditangani oleh seluruh negara anggota. Mereka membutuhkan peraturan yang lebih luas mengenai jaminan sosial atau masalah kesehatan dan keselamatan kerja yang juga mencegah negara angota dari penggunaa peraturan nasional untuk mengganggu pergerakan barang, layanan, modal, atau orang secara bebas. Hal ini lah yang telah mendorong ‘Eropanisasi kebijakan nasional’ yang tidak terlalu diingingkan oleh negara Eropa (Komisi 2000: 43).Banyak kebijakan dari Uni Eropa yang dinilai telah melanggar batas-batas integrasi Eropa. Misalnya, kebijakan dengan memasukkan ketentuan eksklusif ke dalam perjanjian pada Pasal 149 (4) tentang pendidikan dan seni 152 (4) tentang kesehatan masyarakatyang diadopsi oleh negara anggota. Ada beberapa kasus dimana pemerintah nasional memasukkan perjanjian untuk melindungi yurisdiksi negara mereka, misalnya direktif periklanan tembakau yaang dicabut oleh Pengadilan Eropa di Indonesia).

Dominasi eksekutifnya seperti sistem federal lainnnya yang saling terkait dengan kompetensi kebijakan territorial lebih dominan daripada kebijakan fungsional. Komisi eropa sebagai bagian eksekutif dari Uni Eropa memilki otonomi vis-a-vis yang terbatas. Selain itu, komisi juga sangat bergantung pada negara-negara anggota untuk pembiayaan dan pelaksanaan kebijakan. Oleh karena itu, ia hanya memiliki sedikit ‘otonomi strategis’ dalam hal strategi merancang dan menawar melawan Dewan (Scharpf 1998: 255). Parlemen Eropa sebagai badan legislatif Uni Eropa telah berhasil meningkatkan kekuatan co-decision nya secara bertahap. Walaupun demikian, kebijakan UE tidak dapat diadopsi tanpa persetujuan dari Dewan. Jaringan komite yang luas terkait denagn Dewan dan sebagian ke Komisi Eropa meningkatkan tingkat representasi kepentingan teritorial di UE. Dominasi kepentingan eksekutif yang didefinisikan secara teritorial di Uni Eropa lebih terasa daripada sistem federalisme kooperatif. Komisi Eropa maupun Parlemen Eropa tidak dapat mengimbangi dominasi Dewan Eropa. Dominasi dalam pembuatan kebijakan inilah yang telah menghasilkan inter-administratif yang kuat koordinasi dan pertimbangan diantara birokrat nasional. Sedangkan antar administrasi tersebut cenderung mengaburkan tanggungjawab politik yang memungkinkan depolitisasi dalam merumuskan keputusan.

Kapasitas Uni Eropa semakin dipertaruhkan karena tidak memiliki kekuatan untuk tampil penting dalam kebijakan federal seperti stabilisasi makro eknomi dan redistribusi, akibatnya masalah legitimasi Uni Eropa pada sisi input tidak dapat lagi dikompensasikan pada output, justru cenderung diperburuk dengan menurunnya kapasitas pemecahan masalah. UE menjadi sistem kooperatif federalisme dimana kompetensi sebagian besar dibagi diantara berbagai tingkat pemerintahan yang mana secara teritorial kepentingan eksekutif yang didefinisikan mendominasi lebih dari kepentingan sosial yang didefinisikan secara fungsional dimana keputusan politik membutuhkan konsensus tingkat tinggi. Karena adanya heterogenitas negara bagian dan orang-orang dan dengan tidak adanya sistem representasi kepentingan fungsional yang efektif, Uni Eropa telah bermanuver dalam ‘legitimasi ganda’ yang tidak dapat menghasilkan output kebijakan yang efektif pula. Satu-satunya cara agar UE lepas dari jebakan ‘legitimasi ganda’ adalah mengadopsi model federalisme Jerman, dimana suara mayoritas dalam Dewan akan menjadi prosedur standar. Namun, perlu adanya keseimbangan kepentingan teritorial dan fungsional melalui representasi yang lebih efektif serta keterlibatan perwakilan masyarakat  dalam proses pembuatan kebijakan politik di Uni Eropa.

Beberapa paparan yang dikemukakan oleh Tanza A. Borzel diatas menunjukkan bahwa Uni Eropa belum sepenuhnya menjadi suatu sistem federal sepenuhnya, sebab tidak ada suatu otoritas tertinggi yakni Presiden sebagai pemimpin sentral di negara Eropa. Uni Eropa masih diwakili oleh representasi dari tiap negara anggota. Memang Integrasi Uni Eropa merupakan integrasi yang baik dalam suatu institusi regional yang mana telah melakukan integrasi dalam banyak hal. Salah satu indikator tercapainya suatu integrasi dalam institusi yang tinggi biasanya ditandai dengan adanya integrasi keamanan (shared security). Dalam hal ini, Uni Eropa menjadi organisasi regional yang kuat dalam hal integrasi ekonomi, politik, hukum, dan keamanan. Uni Eropa menjadi suatu kesatuan yang telah mengatur berbagai bidang di tiap negara anggota, dimana peraturan yang ada di Uni Eropa wajib di adopsi oleh semua negara anggota. Disini, terlihat bahwa ada ‘shared sovereignty’ oleh negara dalam mengatur regulasi domestiknya, seperti halnya dalam negara federal. Namun, jika dikatakan Uni Eropa menjadi negara federal itu mungkin saja terjadi beberapa tahun lagi, akan tetapi jika dilihat dari paparan diatas menunjukkan bahwa masih banyak kekurangan intra organisasi yang perlu diperbaiki oleh semua elemen institusi agar input yang dilakukan menjadi output (kebijakan) yang baik. Meskipun beberapa pengamat politik menganjurkan adanya sistem federal dalam Uni Eropa, namun warga dari negara anggota sendiri sepertinya belum menyetujui hal ini. Keluarnya United Kingdom sebagai salah satu negara besar yang ada di Uni Eropa atas hasil referendum dari warga Inggris sendiri menjadi indikator bahwa Uni Eropa tidak terlalu menguntungkan bagi warganya.