Federasi Eropa

Review Artikel Studi Kawasan Eropa

What can Federalism Teach Us About the European Union? By Tanja A. Borzel

Khusairi Ramadhan (I72216066), Mohammad Rahadian Surya (I72216070)

Sebuah Federasi Eropa atau Eropa Federal?

Uni Eropa dapat digambarkan sebagai suatu sistem multi-level governance, yang mana kedaulatan dalam Uni Eropa dibagi dalam level supranasional (melampau batas negara), nasional dan subnasional. Dalam ‘melihat’ sistem Uni Eropa tersebut, kita dapat ‘melihatnya’ melalui kacamata federalisme. Secara umum, federalisme dapat dikatakan sebagai pembagian atau penggabungan dua atau lebih kepemerintahan. Karakteristik yang ada dalam federalisme yakni kedaulatan yang ada dapat dipecah maupun digabung dalam beberapa level kepemerintahan yang berbeda daripada terpusat pada satu level saja.

Dahulunya, tidak terlintas dalam pikiran European Community (Komunitas Eropa) untuk mengembangkan struktur federal seperti Uni Eropa pada masa kini. Mulanya, European Community mengembangkan suatu struktur federal yang terfokus pada integrasi ekonomi dengan membentuk institusi yang bernama European Coal and Steel Community (ECSC). Singkatnya, integrasi kawasan yang ada di Eropa dahulunya hanya berpusat pada sektor ekonomi saja. Dan kini, terbentuklah suatu institusi yang bernama Uni Eropa, yang tidak hanya menaungi dan mengatur sektor ekonomi terhadap anggota-anggotanya, namun juga menaungi sektor industri, perdagangan, transportasi, energi, lingkungan dan perlindungan konsumen – serta sektor keamanan internal tiap-tiap negara anggota yang diatur dalam Schengen dan Europol.

Sebagai suatu komunitas, Uni Eropa memiliki hukum-hukum yang kedudukan dan ‘derajatnya’ lebih tinggi daripada hukum nasional; yakni hukum yang ada dalam negara anggotanya. Dengan adanya Community Law (hukum komunitas), Uni Eropa memberikan jaminan dan kebebasan pada masyarakat Uni Eropa untuk menggugat segala kebijakan negaranya bilamana bertolak belakang dengan standar Community Law Uni Eropa.

Dalam pembagiannya, federasi dibagi menjadi dua pola. Pola yang pertama adalah dual federalism dan cooperative federalism. Kita dapat mengetahui pola federalisme yang ada dalam Uni Eropa dengan memahami perbedaan dari kedua pola federalisme tersebut.

Menuju Federal Eropa – Namun yang mana?     

            Seperti yang penulis tekankan di bab sebelumnya, bahwa pola dan model federalisme terbagi menjadi dua, kini penulis akan sedikit menjelaskan kedua pola federalisme tersebut.

            Pola pertama yang ada dalam federalisme adalah dual federalism, yang menekankan adanya kekuatan otonom. Maksudnya, pemerintahan dalam dual federalism memiliki tingkatan-tingkatan tersendiri, yang mana tingkatan tersebut memiliki kekuasaan legislatif dan eksekutif. Konsekuensi dari dual federalisme yakni adanya dualisme kepemerintahan; terdapat pemerintah pusat dan pemerintah otonom. Dengan kata lain, pemerintah otonom dapat menerapkan berbagai kebijakan yang otonom dan terlepas dari pemerintah pusat. Pemerintah otonom dapat menerapkan kebijakan fiskalnya tersendiri dengan mengatur pajaknya secara otonom. Selain itu, kedaulatan dari tiap-tiap daerah otonom dipegang dalam satu institusi. Dengan kata lain, daerah otonom tidak memiliki kedaulatan wilayah. Kita dapat mengambil contoh Amerika Serikat, yang menerapkan pola dual federaliusm. Amerika Serikat terdiri atas beberapa negara bagian, yang mana tiap-tiap negara bagian tersebut memiliki otonomi atas daerahnya masing-masing.

            Pola kedua adalah cooperative federalism. Terdapat dua tingkatan dalam pola ini, yakni pusat dan federal. Dapat dikatakan bahwa pusat dari institusi federal-lah yang membuat hukum-hukum, unit federal yang bertugas untuk mematuhinya. Dalam pola ini, kedaulatan dari tiap-tiap unit federal yang ada dalam suatu institusi masih tetap ada; baik itu kedaulatan wilayah hingga kepentingan negara. Pola iniliah yang diterapkan dalam institusi yang bernama Uni Eropa.

Memerintah Bersama di Eropa : Belajar dari Federalisme Jerman

Fritz W. Scharpf menunjuk pada kesamaan antara federalisme Jerman dan sistem pemerintahan multilevel Eropa lebih dari satu dekade yang lalu. Kedua hal tersebut memiliki bentuk federalisme kooperatif dimana kewenangan yang ada dibagi secara rata terhadap negara-negara bagian daripada menjadi satu pemerintahan pusat. Kesamaan ini memiliki dampak yang cukup besar kepada pembagian kekuasaan baik secara vertikal dan distribusi kekuasaan horizontal di dalam  Uni Eropa.

Pemusatan Kekuatan

Untuk meningkatkan efektivitas dan legitimasi Uni Eropa, Deklarasi Traktat Nice membahas tentang Masa Depan Uni Eropa yang menuntut adanya pembatasan kewenangan yang jelas di antara berbagai tingkat pemerintahan. Uni Eropa harus fokus pada tugas utamanya yakni untuk meningkatkan integrasi pasar sementara negara anggotanya akan mempertahankan tanggung jawab yang dimiliki oleh negaranya masing masing, seperti kesehatan masyarakat dan jaminan sosial, pendidikan, media, dan budaya. Uni Eropa juga ikut mendukung aktivitas anggota negara seperti pembagian kerja, sementara kebijakan untuk mensejahterahkankan negaranya sendiri diserahkan kepada negara anggota masing-masing.

Integrasi pasar yang menjadi tugas utama Uni Eropa mempunyai dampak positif bagi keberlangsungan pasar di Uni Eropa. Akan tetapi juga memiliki dampak negatif, seperti "social-dumping", yang tidak dapat ditangani oleh setiap  negara anggota. Oleh karena itu mereka membutuhkan beberapa peraturan dari Uni Eropa untuk menjamin keamanan sosial, masalah kesehatan atau keselamatan kerja dan juga mencegah negara anggota tidak menggunakan kebijakannya untuk mengganggu pergerakan barang secara bebas, layanan, modal atau orang. Dengan integrasi pasar, kewenangan Uni Eropa bisa menjadi sangat kuat dan berpengaruh.

Dominasi eksekutif

Walaupun komisi-komisi yang berada di bawah Uni Eropa mempunyai kekuatan yang cukup besar, tetap Uni Eropa itu sendiri lah yang mempunyai legitimasi untuk menentukan kebijakan-kebijakan yang akan diambil. Hubungan Uni Eropa dengan komisi-komisi yang ada di bawahnya hanya sekedar untuk membuat “balance of power” hadir di dalam Uni Eropa tersebut. Komisi yang ada di bawah Uni Eropa tersebut sangat bergantung kepada negara-negara anggota dari segi pembiayaan dan pengimplementasian kebijakan-kebijakan yang ada.

Komisi Eropa seperti European Parlianment dan European Court of Justice mewakili tugas fungsional dan bukan kepentingan wilayah di Uni Eropa. Namun, anggota institusi ini diangkat atau dipilih atas dasar mewakili suatu wilayah. Presiden Komisi diusulkan oleh pemerintah negara anggota sementara Dewan Presiden ditentukan oleh pemerintah. Meskipun komisi utama dibawah Uni Eropa itu sendiri yang mempunyai legitimasi untuk menentukan suatu kebiajakan yang akan diambil. Komisi Eropa sebagai 'lengan eksekutif' Uni Eropa memiliki otonomi terbatas. Komisi sangat bergantung pada negara anggota untuk pembiayaan dan pelaksanaan kebijakannya. Oleh karena itu, kebijakan Uni Eropa tidak dapat diambil tanpa persetujuan dari Dewan. Dan bahkan di dalam European Parlianment, politik teritorial itu penting, karena sangat efektif untuk sistem aliansi partai Eropa yang belum berkembang.

Konsensus Politik

Dominasi eksekutif dalam pembuatan kebijakan Uni Eropa telah mengakibatkan adanya koordinasi antar birokrat setiap negara anggota. Sedangkan Jaringan koordinasi seperti ini cenderung mengaburkan tanggung jawab politik, akan tetapi mereka memfasilitasi konsensus tingkat tinggi yang diperlukan untuk pengambilan keputusan bersama yang efektif dalam sistem pemerintahan yang multi level. Efisiensi pembuatan kebijakan Eropa memang cukup luas di beberapa bidang, mengingat kepentingan di setiap negara anggota berbeda-beda. Maka dari itu politik konsensus diperlukan untuk membuat kebijakan yang dianggap setara dan mampu menampung seluruh kepentingan setiap negara anggota.

Melarikan Diri dari Perangkap Legitimasi Ganda

Menurut pendapat penulis, Uni Eropa sebagian besar menyerupai sistem kooperatif federalisme di mana kekusaan sebagian besar dibagi secara merata di antara berbagai tingkat pemerintahan, di mana secara teritorial kepentingan eksekutif mendominasi kepentingan sosial yang secara fungsional, dan dimana keputusan politik memerlukan konsensus tingkat tinggi. Integrasi pasar, disejajarkan dengan preferensi yang kuat untuk melestarikan negara kesejahteraan dan meningkatkan pemusatan kekuasaan kebijakan nasional di tingkat Uni Eropa. Jika negara anggota setuju untuk memperkuat kekuatan Uni Eropa di bidang ini, masalah legitimasi yang mungkin terjadi akan meningkat, karena mekanisme representasi kepentingan fungsional tetap lemah. Akibatnya, satu-satunya cara bagi Uni Eropa untuk melepaskan diri dari perangkap legitimasi ganda adalah dengan cara mengadopsi model federalisme Jerman. Tapi penulis sangat tidak yakin bahwa anggota negara bagian akan setuju dengan yang karena akan dapat mengurangi pendapatan. Saat ini, sebagian besar harapan untuk meningkatkan demokrasi legitimasi Uni Eropa tampaknya hanya fokus pada peningkatan peran parlemen nasional.

Kesimpulan

            Uni Eropa merupakan satu contoh institusi federal yang menaungi beberapa anggotanya. Uni Eropa menerapkan pola cooperative federalism, yang mana kedaulatan tiap-tiap anggota masih ada. Meskipun begitu, anggota-anggota dari Uni Eropa harus mematuhi ketetapan pusat dari institusi federal tersebut, yang dituang dalam bentuk hukum yang bernama Community Law.

Persamaan diantara federalisme Jerman dan sistem pemerintahan Eropa yang multilevel mempunyai dampak yang cukup besar kepada pembagian kekuasaan/kewenangan. Demi meningkatkan efektifitas dan legitimasi, Uni Eropa memutuskan untuk memberikan batasan yang jelas terhadap kewenangan-kewenangan diantara level pemerintahan yang berbeda. Dapat dilihat bahwa pembuat kebijakan (eksekutif) mendominasi bagian-bagian penting dari beberapa komisi yang ada di dalam Uni Eropa itu sendiri. Walaupun komisi-komisi yang berada di bawah Uni Eropa mempunyai kekuatan yang cukup besar, tetap Uni Eropa itu sendiri lah yang mempunyai legitimasi untuk menentukan kebijakan-kebijakan yang akan diambil. Dominasi Eksekutif dalam proses pembuatan kebijakan di Uni Eropa menghasilkan koordinasi antar pemerintah yang sangat intens dan pertimbangan antara birokrat dari semua negara yang terlibat. Sementara itu Uni Eropa telah menggerakkan dirinya sendiri menuju sebuah jebakan bernama “legitimasi ganda” dimana kurangnya input sebuah legitimasi tidak bisa lagi diganti dengan keluaran kebijakan yang efektif.